Автор: Людмила Паращенко

Чи справді у нас недостатнє фінансування шкільної освіти?

Упродовж останніх двох десятиліть сучасний стан вітчизняної системи середньої освіти прийнято характеризувати з позиції хронічної недостатності її фінансування. У цій ситуації неминуче відходять на задній план усі інші проблеми, зокрема щодо оновлення змісту освіти, забезпечення якості освіти, професійного розвитку учительства тощо. Загальноприйнятим є і уявлення про те, що майже всі ці проблеми породжуються, перш за все, недостатнім фінансуванням.

Світова практика свідчить, що система освіти може успішно функціонувати і розвиватись, забезпечуючи можливість здобуття загальної середньої освіти усім громадянам, якщо рівень витрат складає 5-7% ВВП. Існуючий упродовж останнього десятиліття обсяг державних витрат на освіту в Україні знаходиться на досить високому рівні (6-7% ВВП), який є значно вищим за середній світовий показник у цей період (4,9 % ВВП). За цим показником Україна є лідером у Східній Європі [1].

Тож є підстави констатувати, що упродовж останніх десяти років Україна має більш, ніж достатній рівень фінансування освіти в абсолютних показниках.

Як свідчить порівняльний аналіз фінансування освіти у різних країнах світу [2], існуюча норма законодавства щодо фінансування освіти у розмірі не меншому, ніж 10% національного доходу, для стороннього спостерігача видається дещо завищеною. У світі є лише декілька країн, які витрачають на освіту більше цього показника (невеликі острівні держави, розташовані в Тихому океані або Карибському басейні). Тож, на перший погляд, у нас є всі підстави для розвіювання міфу про недостатнє фінансування освіти в Україні. Але… є кілька «але».

По-перше, розмір ВВП в Україні разюче відрізняється від ВВП розвинутих і не дуже розвинутих країн.

Міжнародний валютний фонд (вересень 2011 р.) розмістив Україну на 106-му місці у списку країн за номінальним ВВП на душу населення [3]. Наша країна за розміром ВВП на душу населення (3,575 доларів США) майже втричі відстає від середньосвітового показника (9,998 доларів США). Звісно, ця статистика не враховує рівень «тіньової економіки» в Україні, який складає 45% ВВП (підрахунок за методом «витрати населення - роздрібний товарообіг»). http://ua-ekonomist.com/2420-v-uryad-pdrahuvali-rozmr-tnovoyi-ekonomki-v-ukrayin.html

Тому з огляду на катастрофічне відставання ВВП України від розвинутих країн світу, доцільно порівнювати не тільки відсоток витрат від розміру офіційного і «тіньового» ВВП, а і передусім розмір витрат на одного учня.

У Західній Європі та США поширеним є таке порівняння обсягу витрат на одного учня за 12 років навчання: «шкільна освіта одного учня коштує стільки, скільки хороший спортивний автомобіль». http://www.bildungsxperten.net/wissen/wie-werden-schulen-finanziert

 Справді, у Західній Європі шкільна освіта коштує платникам податків в середньому 80 - 85 тис. євро (у США – 104,5 тис. євро) на одну дитину, а оновлений спорткар Aston Martin (модель Vantage з мотором V8, потужністю у 430 к.с.) зараз продається за ціною від 84 тис. 99,5 тис. євро, яка відповідає середній вартості шкільного навчання у цих країнах. http://autokadabra.ru/shouts/47821

В Україні, де річна вартість навчання одного учня складає близько 7 тисяч гривень, за 11 років навчання виходить сума - 77 тисяч гривень (це вартість розпродажу ЗАЗ Lanos Sedan 2011 року випуску).

Тож, попри високий рівень витрат на освіту виражених у відсотках ВВП, вартість навчання одного учня в Україні в 10-20 разів менше, ніж у країнах Європи.

По-друге, в Україні існують дисбаланси у фінансуванні різних ланок освіти, які історично склались ще в радянські часи. Зокрема, мова йде про відносно низьку питому вагу витрат на загальну середню освіту.

Частка бюджетних коштів, яка спрямовується на фінансування загальної середньої освіти в Україні, складає 41,5% бюджетних асигнувань на освіту, вищої освіти – 30,9 %, дошкільної освіти - 11,7% і професійної технічної освіти – 6,2 %. Решта коштів (9,7%) витрачається на фінансування післядипломної освіти, позашкільної освіти та інші заходи у сфері освіти.

Якщо ж проаналізувати зарубіжний досвід, доведеться констатувати, що у всіх провідних країнах світу саме школа - пріоритетний об'єкт фінансування. Там частка витрат на шкільну освіту вдвічі більша, аніж в Україні (70-80% від загальних витрат на освіту!).

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/1999/wp9921.pdf

Public Expenditure on Education by level, per cent of GDP, 2007

Source: OECD Education Database, 2011, and Eurostat Education Database, 2011. http://www.oecd.org/dataoecd/45/48/37864432.pdf

По-третє, в Україні існують дисбаланси у фінансуванні і всередині системи середньої освіти, які призводять до неефективного використання відносно невеликих коштів, які сюди спрямовуються. Зокрема, мова йде хронічне недофінансування великих міських шкіл у ситуації, коли «левову долю» коштів «з’їдають» малокомплектні сільські школи.

З точки зору економіки освіти абсурдною виглядає ситуація, коли, наприклад, витрати на учня Харківецької школи Лохвицького району Полтавщини, у якій навчались 23 школяра, становили 18,7 тис. грн., а у Гадяцькій гімназії – 4,7 тисячі на одного учня. Чи, наприклад, на Львівщині (станом на 2010 рік) діапазон витрат на одного учня від 4,1 тис. грн. до 8,3 тис. грн. [4] : Турківський район - 8289 грн., Старосамбірський район - 8158 грн., м. Новий Розділ - 4138 грн., м. Самбір - 4100 грн.

Головним фактором, який призводить до такої розбіжності є низька наповнюваність класів у сільській місцевості.

Зберігати ж украй неефективну мережу сільських шкіл змушують як існуючі стереотипи (на кшталт «немає школи – немає села»), так і бажання політиків не втратити підтримку сільського електорату. Щойно, прийшло повідомлення, що Верховна Рада України знову встановила мораторій на закриття шкіл. http://www.mon.gov.ua/ua/news/34368-verhovna-rada-ukrayini-vstanovila-moratoriy-na-zakrittya-shkil

Тож, знову відкладається на не визначений час завдання здійснити перехід від утримання закладів освіти до інвестування у розвиток освіти.

Як бачимо, немає однозначної відповіді не питання «Чи справді у нас недостатнє фінансування шкільної освіти?». Адже, попри те, що рівень витрат на освіту складає 5-7% ВВП, ми виділяємо саме на шкільну освіту непропорційно мало коштів і ці кошти всередині системи шкільної освіти використовуються вкрай нераціонально.

Що робити?

Першочергові ж дії у сфері фінансування шкільної освіти мають бути скеровані не тільки на забезпечення зростання видатків на освіту, а і на суттєве підвищення їхньої ефективності. Передусім, давайте розпочнемо рахувати окупність (прибутковість) витрат на освіту, адже без таких розрахунків ми навряд чи зможемо досягнути внутрішньої економічної ефективності шкільної освіти.

Спроби вимірювання прибутковості освіти здійснювались і в Радянському Союзі. Так, ще у 20-тих роках минулого століття академік С.Г. Струмілін встановив, що економічний ефект від запровадження в країні загальної початкової освіти у 43 рази перевищив витрати на його організацію.

У сучасній економічній літературі поширена думка, що найвища віддача відбувається при вкладенні коштів на трьох перших стадіях навчання: дошкільній, початковій, середній освіті. За оцінками різних авторів, до 30% приросту національного доходу країни отримують за рахунок інвестицій у початкову і середню освіту.

Показники окупності витрат на освіту вираховуються і щодо тієї чи іншої стадії освіти (як правило, щодо окупності вищої освіти чи корпоративного навчання), і щодо окупності навчання у тому чи іншому навчальному закладі (складаються рейтинги університетів і коледжів за окупністю навчання), і щодо додаткового року навчання.

Наприклад, журнал SmartMoney щороку оприлюднює рейтинги університетів США за окупністю освіти. http://www.rector.ru/news.asp?news_id=153

Найбільш поширеними показниками внутрішньої економічної ефективності шкільної освіти на макрорівні, що характеризують стан системи освіти в тій чи іншій країні є:

• Сукупні витрати та питома вага витрат на ту чи іншу ланки освіти
• Витрати на одного учня.
• Середні витрати на клас та середня наповнюваність класів.
• Співвідношення кількості учнів і вчителів.

Саме ці аспекти підвищення ефективності освітньої системи привертають останнім часом все більшу увагу в різних країнах.

Про два перших показника (сукупні витрати та питома вага витрат на ту чи іншу ланки освіти та витрати на одного учня) вже йшла мова вище, тож зупинимось на двох останніх взаємопов’язаних показниках (середня наповнюваність класів та співвідношення кількості учнів і вчителів).

Середня кількість учнів у класах початкової школи у різних країнах коливається в діапазоні від 16,6 у Люксембурзі до 37,1 в Китаї. У країнах Євросоюзу середня кількість учнів у початковій школі – 19, 8.

У середній школі в країнах Євросоюзу кількість учнів у класах – 21, 9, в країнах великої двадцятки (G-20) – 26,6.

Середня кількість учнів у класах середньої школи у різних країнах коливається в діапазоні від 17,9 у Росії до 54,6 в Китаї. У сусідніх з Україною державах середня кількість учнів у класах така: Польща – 23,3; Угорщина – 21,7; Словаччина -21,1.

В Україні середній розмір класів зменшився з 22,2 учня у 2001 році до 18,5 у 2008 році (у містах – з 26,8 до 23,6, а в сільській місцевості – з 16,6 до 13,2). http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/UKRAINEINUKRAINIANEXTN/0,,contentMDK:22533026~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:455681,00.html

На 2011 рік середня наповнюваність класів складала по Україні – 18,2 учня. Тож ми від середньоєвропейського показника кількості учнів у класі, за 10 років опустились до рівня Росії (лише ця країна має нижчий показник – 17,9).

Та і цей показник (18,2 учня на клас) є «середньої температурою по шпиталю», адже в одному і тому ж регіоні є школи з надмірною наповненістю класів (як правило, у великих містах) у яких навчаються 30-35 учнів, і сільські школи з класами в 3-5 учнів. http://ukurier.gov.ua/uk/articles/poglyad-u-majbutnye-yakoyu-bude-osvita-cherez-10-r/p

Такі показники наповнюваності класів призводять до унікального співвідношення кількості учнів і вчителів в Україні: трохи більше 8 учнів на одного вчителя.

У Франції та США один вчитель навчає близько 15 учнів, в Німеччині 17-ть, у Великобританії – 17-18 учнів. http://ukurier.gov.ua/uk/articles/poglyad-u-majbutnye-yakoyu-bude-osvita-cherez-10-r/p

Тож, як бачимо, завданням №1 для української школи є вихід на середньоєвропейські показники кількості учнів у класі та співвідношення кількості учнів і вчителів. Це стане однією із передумов переходу до «бюджетування, яке зорієнтоване на результат», на необхідності якого наголошують іноземні експерти. Зокрема, експерт Світового банку М. Мерсер зазначає: «Фінансування освіти в Україні не відповідає меті її існування, адже тут існує виключно постатейне бюджетування і немає бюджетування, спрямованого на результат. Поява програмно-цільового бюджетування означатиме надання можливості навчальним закладам подавати проекти своїх бюджетів, які б нагадували проекти бізнес-планів».

Потрібні реформи

Упродовж останніх двох десятиліть у більшості країн світу, в тому числі і постсоціалістичних країнах, проведено низку освітніх реформ, які перш за все торкаються сфери фінансово-господарчого управління закладами освіти.

Україна не може залишатись осторонь провідних світових тенденцій, які вже утвердились, або активно утверджуються в економіці шкільної освіти:

1. Відбувається децентралізація системи освіти, яка передбачає зменшення державного контролю і розширення участі представників громадськості в управлінні школами, утвердження автономії школи (вертикальна підзвітність замінюється повністю чи частково горизонтальною, звітуванням перед місцевою спільнотою).
2. Державне управління переходить від директивного стилю керівництва, коли надаються приписи щодо організації шкільного процесу, до непрямих форм впливу на внутрішньо шкільні процеси, наприклад шляхом надання коштів на розвиток бажаних тенденцій тощо.
3. Йде оновлення схем фінансування загальної середньої освіти. Там, де в умовах централізованої системи розподілу коштів «зверху» досі не існувало фінансового управління на шкільному рівні, школам надається право здійснювати свій власний фінансовий менеджмент.
4. Утверджуються нові системи оплати праці вчителів, які містять стимулюючу складову.
5. З’являються елементи реальної фінансової самостійності та розширення економічних можливостей шкіл, які вимагають появи нової якості фінансово-економічної діяльності керівника школи.
6. Відбувається перехід до управління системою шкільної освіти на основі результатів, де робиться акцент на посилення внутрішнього контролю якості. Усюди в світі йде удосконалення політики втручання у справи шкіл у ступені, зворотному рівню їх успішності, менше уваги приділяється різним правилам з організації навчального процесу чи використання коштів, більше - результатам.
7. Відбувається координація національних політик у сфері освіти, яка веде до взаємозбагачення освітніх практик, у тому числі і в сфері фінансово-економічного забезпечення ефективної роботи школи.

В узагальненому вигляді представимо українські реалії на фоні п’яти основних напрямків реформування освіти у країнах Центрально-Східної Європи та Середньої Азії у вигляді порівняльної таблиці:

№	Напрямки реформування	Країни Центрально-Східної Європи та Середньої Азії	Україна
1.	Перехід до прямого подушного фінансування школи, «гроші йдуть за дитиною»	Практично, всі перейшли або знаходяться в процесі переходу до подушного фінансування, яке є інструментом практичної реалізації принципу «гроші йдуть за дитиною».	Перехід здійснено частково. Норматив фінансування на одного учня, визначений за середніми показниками минулого року з поправкою на інфляцію, є лише методом розрахунку загального бюджету міста чи району. Продовжує існувати система фінансування на основі загального субсидування міста чи району, тож гроші «напряму» до школи не йдуть Приватні школи зовсім не отримують бюджетних коштів за кількістю дітей, хоча ці кошти за нормативом виділені на всіх громадян України шкільного віку.
2.	Зміни в системі оплати праці вчителів та керівників шкіл.	У багатьох країнах з’явилась нова система оплати праці, яка враховує не лише кількість проведених уроків, але й інші види робіт вчителя, з’явилась достатня стимулююча дистанція в оплаті праці директора школи та його заступників у порівнянні з розміром зарплати вчителя тощо.	Продовжує діяти архаїчна «поурочна» система визначення розміру посадових окладів (ставок заробітної плати)працівників освіти, практично не існує різниці в оплаті директора і вчителя.
3.	Утвердження автономії школи у фінансово-господарчій сфері, децентралізація систем освіти	Активно розширюється(у деяких країнах, зокрема Грузії, понад 80% фінансових ресурсів передані безпосередньо школам). Однак, жодній країні регіону не вдалося уникнути рецидивів впливу системи централізованого планування.	Реальних змін немає, поява казначейських схеми фінансування зменшила фінансово-господарчу самостійність школи. Відсутність реальної автономії  призводить до зменшення стимулів до легалізації «тіньової економіки школи», налагодження ефективної роботи шкільних рад тощо.
4.	Розширення ролі громадськості в управлінні школою, перехід до громадсько-державної моделі управління освітою.	У переважній більшості країн з’явились шкільні ради з реальними управлінськими повноваженнями, зокрема і у фінансово-економічній сфері.	В Україні формально існуючі громадські органи є «п’ятим колесом до воза» в системі управління шкільною освітою і, як правило, відіграють суто «декоративну» роль.
5.	Консолідація мережі шкіл	Усюди відбувається досить болісний процес консолідації мережі шкіл. У переважній більшості країн діє правило: Оптимізація ≠ Закриття шкіл. Задля прискорення консолідації ведеться виважена політика об’єднання навчальних закладів у освітні округи, створення «опорних шкіл» та «філій».	Оптимізація мережі в Україні означає механічне закриття шкіл, яке йде досить швидкими темпами. У системі шкільної освіти продовжують нераціонально використовуватись фінансові ресурси(фінанси витрачаються на утримання напівпорожніх приміщень, на оплату роботи надто великій кількості вчителів тощо).

Як бачимо, є серйозне відставання України від країн, які мали схожі стартові передумови для здійснення реформ. Тож ліміт часу на бездіяльність вичерпано, потрібні швидкі кроки у означених нашими зарубіжними колегами напрямках.

Людмила Паращенко,
директор Київського ліцею бізнесу,
доктор наук з державного управління, кандидат педагогічних наук.